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LA OPINION DEL PROFESOR JULIO WASEN: ORGANOS DESCENTRALIZADOS Y DESCONCENTRADOS

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En momentos cruciales para la aparición de los “Municipios” en Uruguay, según dicen quienes están impulsando la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana, es oportuno dejar claro lo que significan órganos descentralizados y lo que significan órganos desconcentrados.

El Departamento Jurídico del Tribunal de Cuentas de la República, realizó un estudio del tema y dictaminó, inclinándose por la Doctrina Mayoritaria, que la Ciudad de Río Branco ya tiene un municipio descentralizado.

La aplicación de la nueva ley eliminaría ese municipio y lo transformaría en un organismo desconcentrado. Como la discusión sobre el tema es importante en este momento histórico para el interior del país, comparto con ustedes esta documentación que es fundamental para comprender la diferencia institucional que significa en su funcionamiento un órgano descentralizado a la de un órgano desconcentrado.

TRIBUNAL DE CUENTAS

Montevideo, 26 de noviembre de 1999.-

Sr. Secretario de la

JLAE de Río Branco

Carp.Nº 177811

Of. Nº 4911/99

Transcribo la Resolución dictada por este Tribunal en su acuerdo de 24 de noviembre de 1999:

“VISTO”: la necesidad de delimitar la naturaleza jurídica de la Junta Local Autónoma y Electiva de Río Branco a efectos del ejercicio de los cometidos asignados a este Cuerpo;

“RESULTANDO”: 1) que en Sesión del 17 de diciembre de 1997, en ocasión de expedirse acerca de la creación del cargo y atribuciones del Coordinador General de Juntas, el Tribunal de Cuentas expresó respecto a la naturaleza jurídica de las Juntas Locales Autónomas y Electivas que la doctrina nacional es discordante y que el Cuerpo se expediría al respecto en la oportunidad que correspondiera;

2) que el Informe Final de la Auditoría realizada en la Junta Local referida por el período 15.02.95 – 02.04.98 y aprobado por el Tribunal en sesión de fecha 30.12.98, en relación con la designación, contratación y cese de funcionarios hasta el 23.03.98 dispuestas por el Intendente Municipal de Cerro Largo, se expresó que las conclusiones a las que se arribaron lo fueron sin perjuicio de la resolución que este Cuerpo adoptara respecto a la naturaleza jurídica de aquella corporación (Punto 5.4);

“CONSIDERANDO” 1) que en la doctrina se han sostenido básicamente dos posiciones acerca de la naturaleza jurídica de las Juntas Locales Autónomas:

a) que se está ante un órgano desconcentrado de la Intendencia Municipal y

b) que se trata de un órgano descentralizado;

2) que los argumentos principales que sustentan la tesis de la desconcentración, son:

a) Las Juntas Locales Autónomas no son descentralizadas, no tienen autonomía propia, sus poderes de administración son limitados; se trata de órganos centralizados con cierto grado de desconcentración, donde no se opera la ruptura de la línea jerárquica y con competencia propia en la parte desconcentrada; el órgano jerarca puede en cualquier momento avocarse, sustituir la voluntad de la Junta Local.

El grado de desconcentración dependerá de la Ley de creación de la Junta Local de gestión ampliada ( José A. Saravia Antúnez en Rev. Ur. de Dcho. Const. y Pol. Tlll Nº15 Oct-Nov/86 y en “Las Juntas Locales en la Constitución de 1997″ Montevideo 1997);

b) El nombre de autónomo no significa que tengan una autonomía como una descentralización, sino que poseen una cierta desconcentración en la materia que se le ha conferido como propia;

c) En el caso de las Juntas Locales no se está ante una persona jurídica, sino de un órgano integrante de la persona jurídica Gobierno Departamental; no tienen autonomía propia, carecen de personería jurídica no existiendo un órgano con tutela y el hecho de ser electiva no cambia las atribuciones o poderes jurídicos.

Las Juntas Locales integran la persona jurídica Gobierno Departamental (Saravia Antúnez Ob. Cit. ;Julio A. Prat Rev. Ur. de Dcho. Const. y Pol. Tlll Nº 15 Oct-Nov/86);

d) En las Juntas Locales Autónomas o de competencia ampliada se configuran una clara desconcentración administrativa, sin configurar una situación de descentralización; implican un pasaje de acuerdo a la intensidad de la aplicación de los cometidos, de potestades del Intendente en beneficio de la Junta, aunque aquel mantiene contralor administrativo sobre éstas (Julio A. Prat en “Derecho Administrativo Tomo 5 Vol. 2 y Felipe Rotondo Tornaría en “Manual de Derecho Administrativo Tomo 1);

3) que dichos argumentos han sido rebatidos en los siguientes términos:

a) la ausencia de personería jurídica de las Juntas Locales Autónomas no es determinante en el punto, ya que la doctrina admite la posible existencia de órganos descentralizados no personificados: “Es posible que se atribuya a un órgano competencia exclusiva, con los consiguientes poderes propios de decisión, en la generalidad o totalidad de su esfera de acción, produciéndose por ende la ruptura del vínculo jerárquico respecto del poder central: existe en tal caso descentralización, que puede darse tanto con atribución de personalidad jurídica al órgano descentralizado, como sin ella. Se realiza mediante actos normativos generales y abstractos, que en nuestro régimen deben tener jerarquía constitucional o legal” (Juan P. Cajarville Pelufo- “Delegación de Atribuciones en R.A.J.T. 69 pág.16);

b) en lo relativo al argumento de texto, consistente en invocar como elemento a favor de la desconcentración la exclusión en el Artículo 262 del texto constitucional de 1952 de las Juntas Locales de la nómina de órganos que ejercen el gobierno y la administración de los Departamentos, se ha señalado que dicho argumento estaba relativizado atento a que en la reforma se constitucionalizó la categoría de autónomas que ya estaba prevista en la Ley 9515. Además, en la última reforma de 1996, en el mismo Artículo 262 (Incisos 2, 3, y 4 ) se vuelve a mencionar a las autoridades locales;

4) que Enrique Sayagués Laso (Tratado de Derecho Administrativo Tomo 1) ha sostenido que “una etapa de mayor descentralización se da cuando el traspaso de poderes que se opera dentro de la persona pública del jerarca al órgano inferior, es casi total o aún total”; en estos casos el órgano actúa con poder propio de decisión ya sea : a) En casi todos o b) en todos los aspectos de su actividad.

5) que como ejemplo “claro” del segundo caso (b) el autor cita en nuestro derecho a las Juntas Locales Autónomas, en las cuales se ha producido un descenso total de poderes de administración dentro de una misma persona pública, en el cual la subordinación ha quedado sustituida por simples poderes de contralor (Sayagués Laso ob. cit. pág 243 llamadas pie de página 1 y 2 );

6) que en los comentarios a la Constitución de 1952, Estrázulas (Jiménez de Aréchaga – La Constitución de 1952 – pág. 564 ) señala que en la discusión de la Constituyente se dejó constancia específicamente por Ferrer Serra, que el propósito del Constituyente había sido atribuirle a las Juntas Locales la facultad de designar funcionarios;

7) que la posición mayoritaria en la doctrina nacional se ha inclinado por sostener como posible que las Juntas Locales de gestión ampliada tengan naturaleza jurídica de órganos descentralizados con ruptura del vínculo jerárquico (Daniel H. Martins – “Las Juntas Locales Centralizadas, Autónomas y Electivas ante la Constitución de 1967 y las reformas de 1996″ Edit. AMF- 1997);

8) que para determinar el grado de descentralización de una Junta Local Autónoma, se debe estar a la Ley que amplía sus facultades de gestión;

9) que la Ley Nº 12.809 de 15.12.1960 que amplío las facultades de gestión de la Junta Local Autónoma y Electiva de Río Branco, confirió a la misma la totalidad de poderes de administración al otorgarle “Las facultades de gestión previstas en los artículos 35, 36 y 37 de la Ley Nº 9515″; siendo que dichos Artículos establecen las competencias del Intendente Municipal;

10) que a los efectos de ejercer los cometidos de control de la hacienda pública y la intervención preventiva de gastos y pagos asignados por los Art. 223 y 211 literal B) de la Constitución , procede que este cuerpo se expida respecto a la naturaleza jurídica de la Junta Local Autónoma y Electiva de Río Branco.

En tal sentido y conforme a la normativa vigente y a las posiciones doctrinarias reseñadas el Tribunal entiende que dicha Junta, con las facultades de gestión establecidas en la Ley 12809, es un órgano descentralizado;

11) que dicha Ley se adecua a lo preceptuado por el Art. 288 de la Constitución al concederle a la referida Junta, las facultades de gestión;

12) que como consecuencia de lo expresado anteriormente y en lo que refiere a la materia financiero contable se concluye que a la Junta Local Autónoma y Electiva de Río Branco le compete:

a) cobrar, fiscalizar el cobro y administrar las rentas y aquellos proventos que el gobierno Departamental le adjudique dentro de las Rentas Departamentales;

b) emplear los recursos que le asigne el presupuesto para los servicios y necesidades locales;

c) designar a los funcionarios de sus dependencias por mayoría simple de votos;

d) dar cuenta del empleo de los fondos que le entregue la Intendencia Municipal, sin perjuicio de los informes que en cualquier momento el Intendente pueda requerir (Art. 60 de la Ley 9515);

14) que la Intendencia deberá destinar el 70% de las rentas que se produzcan dentro de la jurisdicción de las Juntas Locales para los servicios y necesidades de las localidades en que ellas actúen (Art. 60 de la Ley 9515);

15) que conforme a lo dispuesto en el Art. 27 Inciso final del TOCAF, tratándose de un órgano colegiado, la competencia de ordenar el gasto es de la Junta actuando en conjunto, pero la representación a efectos de la firma del compromiso u orden respectiva será del presidente o en su defecto, del miembro o miembros que designe dicho órgano en su oportunidad;

16) que al Tribunal de Cuentas de la República le compete ejercer igual control sobre la Junta Local que el ejercido respecto a la Intendencia Municipal (Art. 211 y siguientes de la Constitución), pudiendo designar Contador Delegado, a propuesta de la Junta Local, conforme lo dispuesto en el Art.11 de la Ordenanza Nº 64 del 02.03.1988;

ATENTO: a lo expuesto precedentemente;

EL TRIBUNAL ACUERDA

1)Emitir su dictamen en los términos de los Considerandos de la presente Resolución; y

2)Comunicar a la Junta Local Autónoma y Electiva de Río Branco, Intendencia Municipal de Cerro Largo y Junta Departamental de Cerro Largo.

Dr. Jorge Ortellado

Pro-Secretario General

– Seguiremos aportando materiales fundamentales en esta discusión, con el objetivo claro de defender las conquistas que los vecinos de la Ciudad de Río Branco han logrado en más de doscientos años de historia desde su proceso fundacional y luego de vivir 48 años de autonomía plena.

Prof. Julio Wasen


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